2.1 Barnehagene koster over 44 milliarder kroner

Prisjustering

Utgiftene ved å drive offentlige tjenester stiger hvert år på grunn av økning i priser og lønninger. For å måle den reelle veksten i ressursbruken er alle beløp i dette kapitlet justert for endringer i priser og lønninger.

I 2012 kostet det om lag 44 milliarder kroner å drifte alle barnehager i Norge (Lunder og Eika 2013). Dette innebærer blant annet utgifter til personale, tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne, inventar og lokaler.

Finansiering av barnehagene er kommunenes ansvar

Fra og med 1. januar 2011 ble hoveddelen av de øremerkede statlige tilskuddene til barnehager innlemmet i kommunenes rammetilskudd. Kommunene finansierer om lag 80 prosent av utgiftene til drift av barnehagene (Lunder og Eika 2013). Resten blir i hovedsak betalt av foreldrene. Staten gir noen mindre tilskudd til samiske barnehagetilbud og tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn.

I 2013 brukte kommunene 38 milliarder kroner på barnehager (KOSTRA, foreløpige tall). Dette er en økning på om lag 2 prosent fra 2012, og det inkluderer både kommunens utgifter ved drift av egne barnehager og tilskudd til private barnehager.

Kommunenes utgifter til barnehager utgjorde i gjennomsnitt 14,5 prosent av kommunenes utgifter til drift av kommunale tjenester. Andelen varierer fra under 5 prosent i noen kommuner til over 20 prosent i andre. Dette betyr at barnehagene er den tredje største utgiftsposten i kommunene etter helse og omsorg og grunnskolen.

En høy andel av kommunenes utgifter til barnehagedrift går til private barnehager

Det er mange private barnehager i Norge. I 2013 var 53 prosent av barnehagene private.

Forskrift om likeverdig behandling regulerer størrelsen på det offentlige tilskuddet til de private barnehagene. Det offentlige tilskuddet til private barnehager ble fra og med august 2013 hevet fra minimum 92 til minimum 96 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering.

I 2013 utgjorde tilskuddene til private barnehager 43,9 prosent av kommunenes totale utgifter til barnehagedrift (KOSTRA, foreløpige tall).

Foreldrene betaler 15 prosent av utgiftene til barnehager

Foreldrene betaler en del av utgiftene til barnehager. Maksimumssatsen for foreldrebetaling var i 2013 2330 kroner per måned for en heltidsplass. Beløpet var uendret fra 2007 til 2013, så en barnehageplass har relativt sett blitt billigere. Fra og med 1. januar 2014 ble maksimumssatsen økt til 2405 kroner. I tillegg til ordinær foreldrebetaling kan barnehagene innenfor gitte rammer kreve kostpenger og lignende, men disse må ikke overstige barnehagens faktiske utgifter. I 2012 utgjorde foreldrebetalingen 6,4 milliarder kroner. Av dette gikk om lag 3,4 milliarder kroner til kommunale barnehager. (Lunder og Eika 2013). Dette betyr at foreldrene betalte om lag 15 prosent av utgiftene ved å drive barnehager. Det står mer om foreldrebetaling og moderasjonsordninger i kapittel 3 om barnehager.

Kommunene brukte i gjennomsnitt 132 500 kroner per barn i barnehage

I 2013 brukte kommunene 132 500 kroner per barn i barnehagen. Det omfatter ikke statlige tilskudd eller foreldrebetaling, men inkluderer kommunens tilskudd til ikke-kommunale barnehager.

Som det går frem av figur 2.1, er det store variasjoner i hvor store utgifter per barn kommunene har.

Utgiftene varierer fra under 100 000 til over 210 000 kroner per barn i barnehage i ulike kommuner. Det er likevel slik at 75 prosent av barna går i barnehage i kommuner som bruker mellom 120 000 og 140 000 kroner per barn i barnehage. 13 prosent av kommunene bruker mer enn 150 000 kroner per barn i barnehage, men knapt 2 prosent av barnehagebarna bor i disse kommunene.

Figur 2.1 Kommuner og barn i barnehage fordelt på kommunens utgifter per barn i barnehage. 2013. Foreløpige tall. Prosent.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/SSB KOSTRA

Barnehageeiere

I 2013 var det totalt 6296 barnehager. Disse er fordelt slik:

  • 2934 kommunale barnehager
  • 3342 private barnehager
  • 16 fylkeskommunale og statlige barnehager

Videre i kapitlet vil de 16 fylkeskommunale og statlige barnehagene inngå i kategorien private barnehager. Dette har ingen konsekvenser for resultatene av analysene i kapitlet. Statlige og fylkeskommunale barnehager får tilskudd på linje med de private barnehagene.

Forskjeller i barnas alder og oppholdstid har betydning for kommunenes utgifter

Det er høyere krav til pedagogisk bemanning for små barn under tre år, derfor er en barnehageplass for små barn dyrere enn for store barn. I noen kommuner utgjør barn under 3 år knapt 20 prosent av barna i barnehage, mens de i andre utgjør over 40 prosent. Utgiftene per barn er også avhengig av hvor lenge barna er i barnehage. Det er stor variasjon mellom kommunene i hvor mange timer i uken barn har avtale om plass i barnehagen. Andelen barn med heltidsplass varierer fra under 40 prosent til opp mot 100 prosent i enkelte kommuner.

For å sikre at utgiftene per barn er mer sammenlignbare mellom kommunene, må utgiftene standardiseres. Dette gjøres ved å regne om deltidsplasser til heltidsplasser og ved å legge til grunn at ett barn under tre år tilsvarer 1,8 barn over tre år. Når vi gjør dette, blir kostnaden per barn når det gjelder store barn med heltidsplass, om lag 106 000 kroner. Dette er en økning på 0,8 prosent fra 2012.

Av figur 2.2 går det frem at mye av variasjonen i kommunenes egne kostnader til barnehagedrift forsvinner når vi justerer for barnas alder og oppholdstid. Det er likevel fortsatt en betydelig variasjon i hvor mye penger de ulike kommunene bruker på en barnehageplass. De fleste barna bor i kommuner som har utgifter på under 110 000 kroner per barn med heltidsplass når det er snakk om store barn, men nesten 30 prosent av kommunene bruker mer enn dette. Når vi skriver om utgifter per barn heretter, mener vi store barn med heltidsplass.

Figur 2.2 Kommuner og barn i barnehage fordelt på kommunenes utgifter per barn når det
gjelder store barn med heltidsplass. 2013. Foreløpige tall. Prosent.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/SSB KOSTRA

Analyse av hva som påvirker forskjellene i kommunenes utgifter per barn i barnehage

Videre vil vi analysere hva som påvirker forskjellene i kommunens utgifter per store barn med heltidsplass i barnehage. Analysen omfatter kun årene 2011 og 2012. Resultatene av en slik analyse må fortolkes med forsiktighet, og de må heller ikke forstås slik at en eventuell sammenheng alltid kan tolkes som en årsak – virkning-sammenheng. Vi har analysert betydningen av følgende faktorer:

  • bosettingsmønster
  • andelen private barnehager
  • andelen familie- og ordinære barnehager
  • andelen barn i barnehagealder
  • andelen barn som mottar spesialpedagogisk hjelp
  • andelen minoritetsspråklige barn
  • demografi

Kommuner med spredt befolkning bruker mer per barn i barnehage

Spredt befolkede kommuner har høyere utgifter per barn enn andre, ellers like, kommuner. Spredt befolkede kommuner må ofte ha små barnehager fordi det er praktiske begrensninger for hvor lang reisevei barnehagebarn og foreldrene deres kan ha til barnehagen.

Vi finner også at det er antall barn per barnehage i kommunene som først og fremst har betydning for utgiftsnivået, ikke antall barn i kommunen totalt sett. Kommuner med små barnehager har også høyere utgifter per barn. Dette kan skyldes at smådriftsulemper gir høyere utgifter per store barn med heltidsplass. Det blir færre barn å fordele utgifter til administrasjon, drift og andre fellesfunksjoner på.

Kommuner med høy andel private barnehager har lavere utgifter per barn

I Norge går nesten halvparten av barna i privat barnehage. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder andelen barn i private barnehager. I om lag 140 kommuner er alle barnehagene kommunale, mens i 5 av kommunene er alle barnehagene private. Justert for andre forskjeller mellom kommunene bruker kommuner med høy andel barn i private barnehager mindre per barn med enn andre kommuner. Som nevnt over tilsvarte ikke minimumstilskuddet til private barnehager i 2011 og 2012 100 prosent av den offentlige finansieringen av kommunale barnehager. Dette er trolig den viktigste årsaken til at kommuner med høy andel barn i private barnehager har lavere utgifter per barn.

I tillegg til ordinære barnehager finnes det om lag 750 familiebarnehager i Norge. De fleste av disse er private. En familiebarnehage er en barnehage som drives med små grupper i private hjem. Knapt 6000 barn går i slike barnehager. I 2013 var det familiebarnehager i 129 kommuner. Andelen familiebarnehager ser ikke ut til i betydelig grad å påvirke kommunenes utgifter per store barn med heltidsplass.

Kommuner med mange barn som trenger spesialpedagogisk hjelp i barnehage, har høyere utgifter

Kommuner med en høy andel barn som trenger spesialpedagogisk hjelp i barnehage, har høyere utgifter per barn enn andre, tilsvarende, kommuner. Du kan lese mer om spesialpedagogisk hjelp i kapittel 7.

Kommuner med mange barn i barnehagealder har lavere utgifter per barn

Kommuner med en høy andel barn i barnehagealder har lavere utgifter per barn. En høy andel barn i barnehage­alder i kommunen betyr at det blir mer kostbart å prioritere barnehagesektoren.

Kommunene har ansvaret for mange tjenesteområder, blant annet skoler og eldreomsorg, i tillegg til barnehagene. Barnehagene konkurrerer dermed om knappe ressurser. Dette kan resultere i at kommuner med store behov på andre områder prioriterer ned barnehagene. I analysen finner vi ingen entydig sammenheng mellom andelen eldre og andelen barn i skolealder og utgiftene per barn i barnehage.

Rike kommuner bruker mer på barnehager

Kommuner med stort økonomisk handlingsrom har høyere utgifter per barn i barnehage. Dette gjelder selv om vi justerer for kostnadene med å yte kommunale tjenester og ulikheter i behovet for kommunale tjenester.

Andelen barn med innvandrerbakgrunn påvirker ikke utgiftene per barn

Andelen barn i barnehagealder med innvandrerbakgrunn varierer fra knapt 2 prosent i kommunen med lavest andel, til over 30 prosent i kommunen med høyest andel. Barn med innvandrerbakgrunn kan ha behov for særskilt språkstimulering, men det ser ikke ut til at kommuner med en høy andel barn med innvandrerbakgrunn har vesentlig høyere utgifter per barn enn tilsvarende kommuner.